摘要：基于历史因素与现实发展需求，国有林区产业转型势在必行。文中构建了一个针对“困境形成”的制度—政府—企业—职工分析框架。其中，制度障碍是形成转型困境的根本原因，而地方政府、森工企业、林区职工3大行为主体则面临各自的重重转型困境。为破解困境，需要中央与地方政府共同承担成本，输血与造血缺一不可。在未来国有林区产业转型过程中，替代产业的选择应依据各地区资源禀赋与环境因素，因地制宜，立足长远，并尊重市场调节的地位。
关键词：国有林区，森工企业，政企合一，产业转型，困境，路径
作者：柯水发 王宝锦 朱烈夫 唐忠
为满足生产建设需要，长期以来国有林区过度开发利用天然林资源，且产业结构单一、粗放生产，致使国有林区深陷“资源诅咒”。加之机制体制改革滞后、企业生存艰难、职工生计陷入困境以及原料危机和市场危机等因素，国有林区传统的木材经济难以为继，推进产业转型势在必行。2015年4月全面停止重点国有林区商业性采伐政策出台。同年《国有林区改革指导意见》中指出，要积极推进国有林区产业转型，积极发展绿色富民产业。全面停伐政策的出台实际上是在源头上“倒逼”森工企业进行产业转型升级。虽然目前各大国有林区积极尝试转产业、稳增长的新举措，转型取得了一定成绩；但是在产业转型过程中，面临制度、企业和职工层面的多重困境。
为进一步解析国有林区产业转型的困境及路径，笔者于2016年6—10月和2017年6月分别赴内蒙古森工集团、吉林森工集团、龙江森工集团等重点国有林区的森工集团总部和19个下属林业局以及伊春林管局开展调研。调研产业主要包括林下种养殖、林产工业、生态旅游、林产品加工、北药以及新兴产业等，调研企业或产业地点30余处。通过实地考察座谈和访问获取了较为真实具体的产业发展转型现状、问题等第一手资料。本文将基于实地调研资料，分析国有林区产业转型背景，从制度、政府、企业、职工层面重点剖析产业转型困境的形成机制及破解路径，以期为下一步国有林区产业转型提供相关建议。
1 困境解析
1.1 分析框架
实现国有林区产业转型升级需要把国有林区作为一个企业概念来看，其产业转型就是改变企业经营形态，实现产业结构调整，进行产业战略或者市场战略的转移；而升级则是从生产低附加值产品转向高附加值产品、从高能耗高污染转向低能耗低污染、从粗放型转向集约型升级，从而使产业更加适应市场和经济发展的需求，实现可持续发展和经济增长。国有林区的产业转型是依靠产业替代、转移或升级的途径配以组织方式与产业发展方式、行为方式的变更实现国有林区域内外各要素重新组织配置的系统工程。具体而言，产业转型是通过转数量、质量、规模、结构、效率实现支柱产业和主导产业的变迁或升级，从而实现林业供给侧的改革与调整。国有林区产业转型升级的具体内容实际上是从纵向维度上实现从国有林区国有林业局下属的最小企业到森工集团再到整个国有林区的所有产业的总体转型升级，从横向维度上实现林业产业间转换、产业内升级、行业内外转移（林业向非林）的综合调整。
当前，国有林区产业转型面临着一系列困境。以往对于国有林区产业转型的理论分析主要是基于经济增长理论、可持续发展理论、产业结构理论等，但忽视对产业转型困境以及“事与愿违现象”的理论分析。
以静态和均衡分析为特征的新古典经济学理论框架基于“理性人”假设，即市场行为人总是能在一定约束条件下做出效用最大化的经济决策，并且存在完全竞争市场、资源具有流动性，也就是某个行业市场有净利润时新的生产者会进入，出现亏损时生产者会自动退出。国有林区则表现出高度的非均衡性（单一性），即依靠消耗森林资源而发展的木材产业在林区经济中占有很大比重，是其主导产业。产业转型是一个复杂的动态过程，涉及不同利益主体，其进行选择判断时受到许多因素影响，不仅包括心理方面因素，而且包括对以往路径的依赖、市场与政策的不完善以及未来的高度不确定性等。此外，目前国有林区仍处于市场经济体制不充分的阶段，难以满足完全竞争市场的前提条件。所以在动态的非均衡条件下，加之市场不完全，行为人的决策往往是有限理性的。由于有限理性以及未来的高度不确定性，行为人进行选择时往往会偏离边际成本与边际收益相等的最优选择，从而倾向于维持现状，难以摆脱原有模式影响。
行为经济学恰好规避了以上新古典经济学的弊端，它认为经济现象来自当事人的行为，对经济行为的研究必须建立在现实的心理特征基础上而不是抽象的行为假设；当事人进行理性决策，但理性是有限的，依靠心理账户、启发式代表性程序进行决策，并且决策时偏好不是外生给定的，而是内生于当事人的决策过程中。基于此，本文借鉴“行为经济学”的视角，并结合国有林区转型现状，构建了一个针对“困境形成”的制度—政府—企业—职工分析框架（见图1），尝试从不同行为主体的角度分析国有林区产业转型过程中的困境及其形成的原因和过程，从而为进一步分析如何破解困境提供理论基础，以此避免理论层面的林区转型与实际层面不相匹配。
图1 产业转型困境分析框架
由于历史原因，国有林区森工企业从建设初期即承担起企业办社会职能，一直以来都是“政企合一，高度集中；资源国有，权属不清”的管理体制。正是在这种体制下，国有林区森工企业既要维持企业生存发展，又要承担繁重的政策性和社会性支出，造成森工企业丧失市场竞争力、林区职工收入被迫降低、公共服务管理落后、创新发展意识薄弱。僵化的企业管理机制和落后的“政企合一”经营模式使得国有森工企业经营举步维艰。国有林区在计划经济体制下一直依赖于木材采伐与初级加工的发展路径，处于产业链上游，企业间关联度差，专业协作程度低，规模普遍偏小，缺乏市场竞争力、产品档次低、生产成本高。长此以往，造成国有林区产业结构不合理，产业结构弱质化、雷同化，亚产业结构关联性低，无主导产业或主导产业模糊等问题。
改革开放以来，国有林区各项改革一直处于滞后状态。体制不顺、制度僵化严重阻碍国有林区发展，是国有林区的根本症结所在。在产业转型过程中，不论是发展接续产业还是替代产业，原有的经济体制（双重国有、政企高度合一）难以适应新的经济体制。作为2大行为主体，地方政府和森工企业之间权、责、利不清。在国有林区开发建设初期，一切都是白手起家，林业局干部由国家相关部门指派，职工来自全国各地，林区建设采取“先生产后生活”方略，林业局承担起职工的一切社会福利和林区建设管理，采取政企合一体制，由此造成森工企业社会负担沉重，加之上级政府对森工企业的强制性经营干预，使林区企业丧失独立的经济人地位，阻碍市场化发展。同时“大企业、小政府”的格局造成当地政府财政能力、执政能力被大大削弱，政府部门形同虚设，政府职能严重缺失。职工作为林区最基础的行为主体，其生存与发展受到森工企业经营状况的直接影响。森工企业为职工提供稳定的收入、福利与保障，职工早已对企业形成强度依赖。产业转型意味着部分企业面临生存危机或者产业升级，使得掌握技能单一、创新意识落后的劳动力面临下岗失业、转岗再就业的困难。地方政府同样会对职工转型产生重大影响。由于政府职能长期缺失，社会保障、服务体系以及配套政策不完善，林区职工在转型过程中缺少必要的资金、政策、技术、基础设施等方面的保障与支持，致使职工转型动力不足。林区职工的民生问题又增加了地方政府与森工企业的转型困难。森工企业需要承担富余职工安置与离退休职工保障的难题，并且劳动力培训增加企业负担，对于早已不堪重负的企业而言无异于雪上加霜。伴随政企分离的改革趋势，森工企业将政府职能与社会职能逐渐移交给当地政府，林区政府需要解决林区职工的生存与福利问题，加大了财政负担，使得政府转型举步维艰。
1.2 形成机制
由前述分析可以看出，制度障碍是转型困境的根本原因，国有林区深受制度制约，而地方政府、森工企业、林区职工3大行为主体相互影响，牵一发而动全身，加深转型困境。因此，分析国有林区转型困境的形成有必要对每一行为主体面临的困境进行深入具体的分析，才能实现实质性突破，为产业转型扫清障碍。
制度困境表现在：1）政企职责不清。森工企业背负沉重的社会负担和冗杂的政府职能，企业属性被逐渐弱化，缺乏现代化管理和经营的灵活性，严重与市场经济脱轨。2）森林资源权属不清。国有林区森林资源产权虚置，企业拥有森林资源的占有权、使用权、收益权、处置权，加之政府监督与管理职能缺位，企业重开采轻保护，存在过量采伐以获取一时盈利的不可持续经济行为。3）配套政策出台不及时，如针对抚育伐、林业用地、林下产业发展等相关问题的相关政策。因此，林区制度弊端日渐暴露，实现政企分开的成本也越来越高。
政府困境表现在：1）长期以来政府职能与服务缺失，造成林区社会保障体系尚未建立，林区公共产品与公共服务供不应求，加之财政收入先天不足，地方政府无力承担转型成本。2）政府部门缺乏对林区的统筹规划和宏观调控，地方行政区与森工施业区不统一，林业局与地方行政区独立发展，彼此间缺乏有效的协调机制，不利于资源的充分调动和有效配置。3）政府主管部门和地方政府出于维护自身既得利益以及“林老大”声誉的考虑，可能会制造退出障碍，与中央进行长期博弈，导致改革力度和深度不足。
企业困境表现在：1）资金压力巨大。历史巨债、“企业办社会”问题、富余员工安置成本、生产建设资金成为了产业转型的包袱。森工集团融资贷款所产生的债务无力偿还，停伐后企业收入大幅下降，银行对其评级和授信额度降低。目前还款期限将近，又无法续贷。此外，部分林区还有非金融性债务。政企改革后企业移交难度大，已经剥离出去的企业当其职工遇到问题和困难时仍会依赖森工集团而非地方政府。部分林区的检察院、法院虽已推公转制，而其经费还未正式纳入财政，职工医院、供电供水和离退休人员管理等社会职能暂时无法移交，森工企业依旧担负着沉重的社会开支，此外森工企业还需要承担富余劳动力的安置成本和劳动力技能培训成本等。在资本市场、产权市场不完善的情况下，过去的生产性投资价值大打折扣，甚至会失去其使用价值，难以进行变现，可能还会需要支付升级改造的额外成本，这对于早已举步维艰的森工企业而言无异于雪上加霜。2）技术支持不足。伴随经济新常态化，经济发展已由要素驱动、投资驱动转为创新驱动。而森工企业技术基础薄弱、设备陈旧，一直以传统的初级加工为主；科技和产品研发力量不足，科技创新成果不多，林业科技对企业发展的贡献偏低，致使企业缺乏核心竞争力。3）原有职工安置困难，转型所需人才稀缺。国有林区部分企业面临市场退出，而新型产业接纳能力有限，加之林区职工劳动技能单一、老龄化严重，解决就业渠道不健全，原有职工安置困难。林区人才结构严重失衡，专业型、技术型、创新型人才稀缺，且林区本身对高质量劳动力的吸引力较弱，部分有技能的职工也逐渐外出以谋生计，直接导致林区人才缺失。
职工困境表现在福利保障缺失、转岗再就业困难和心理抵触3个方面。一直以来，林区职工得益于“大木头”经济所带来的福利，而停伐后从事林产工业生产的职工面临待岗分流甚至是下岗的境况，失去其原有稳定的生计保障，加之自身工作技能单一、思想观念较为保守，竞争意识与发展观念也被逐渐弱化，难以满足劳动力市场的要求，造成转岗再就业困难。由于抚育伐剩余物短缺，食用菌和中药材种植等富民创收产业也发展困难。林区因停伐导致一些家庭收入锐减、致贫返贫，贫困家庭迅速增加，严重影响社会和谐。因此，在职工层面会出现“惜退”的情绪，从而阻碍国有林区产业转型。
1.3 转型成本
转型成本是实现由木材生产为主转变为生态修复和建设为主，摆脱国有林区发展困境，深化国有林区机制体制改革所必然产生的代价。从成本的内容来看，可以分为物质成本和精神成本。物质成本是指在转型过程中政府、森工企业、社会公众所承担的经济利益损失，大体可以分为4个方面：1）政府财政收支成本。一方面由于停伐造成企业利润下降，财政收入减少；另一方面，需要对萌芽时期的新型产业进行财政扶持、对职工进行补贴、对林区基础设施进行完善，因此财政支出负担大大增加。2）新旧企业生存与发展成本。全面禁伐后，由于缺乏原料，获利缩减，落后的企业面临停工停产的生存危机，部分企业存在进行产业整合与产业升级的成本。而新型产业的培育发展处于探索尝试阶段，存在地区试错成本，并且在发展初期尚未形成规模效应，应对市场风险能力较弱，需要资金、技术等方面的投入与扶持。3）职工生计成本。不仅包括职工的转岗和分流、富余职工的安置、离退休人员的福利、在岗职工的补贴等方面的成本，还包括职工培训和再教育方面的成本。4）其他产业转型成本。主要包括林区产业发展基础设施完善，生态环境修复，引进资金、人才与技术，以及不可预见等方面的成本。精神成本是指在推进产业转型过程中对社会群体原有的社会认同感进行重塑，同时转型的困难与挑战会激发公众的负面情绪与不安，造成价值观与心理方面的损失。
面对巨大的转型成本，国有林区产业转型首先要解决的基础问题在于“输血”与“造血”2个方面。
国有林区在特定历史阶段为国家经济发展作出过巨大的贡献与牺牲，在未来也将承担国家作为生态屏障的重要角色。因此改革成本需要中央和地方共同承担。目前针对林业资源枯竭型城市，国家除给予“中央财政财力性转移支付”和“发展接续替代产业项目预算内资金投资专项”等政策外，并没有形成清晰的可持续转型机制体系。由于中央和地方之间存在长期的动态博弈，目前企业和职工已经在承担着显性和隐性的转型成本，因此有必要通过建立长期系统的“输血”体系来应对转型成本。“输血”的主要方式包括提供政策支持与资金支持，而“输血”的关键在于平衡中央和各地方的利益分配。
在国家层面，鉴于国有林区自身造血能力不足，一方面针对实际情况制定一系列优惠与产业扶持政策，另一方面建立资金扶持的长效机制，加大力度扶持国有林区产业转型。国有林区转型后管护和抚育需要增岗扩编，员工需要分流安置，天保专项资金中的森林管护费、中央财政森林生态效益补偿基金、森林抚育补助费、社会保险补助费都应相应增加。鉴于空间异质性的存在，国家层面的政策不可一刀切，需要对各国有林区转型社会经济发展情况与转型成本进行综合考量，细化补贴设置标准和金额。作为一项长期的系统工程，国家对国有林区经济转型每年支付总量近30亿元的补助资金，应将其纳入日常管理范围，对资金投入的去向和效果进行专项监督。
在地方层面，同样主要通过政策与资金扶持林区接续产业发展，推动林区产业转型，不同之处在于资金来源要多元化。完全靠企业的自有资金产业转型很难实现，而且由于林业高风险、长周期、低收益的特性，很多银行金融机构“对林惜贷”，资金不足给产业转型的持续顺利开展增加了阻碍。因此，地方政府除了提供政策资金的扶持之外，还应鼓励通过债券市场发放地方性债券，吸引社会资本改善林区建设；积极招商引资，鼓励国内外资本以多种形式流入林区推动经济转型；加大林业信贷扶持力度，积极提供融资担保服务。
“输血”固然重要，但是难以从根本上解决问题，还有可能对其产生依赖性，因此根本在于加强国有林区自身“造血”能力。森工集团不能坐吃山空，不能存有“等、靠、要”的想法，要激发内生动力，自发地主动进行产业转型。通过调研发现，目前接续产业发展势头良好，但仍处于生产规模相对较小的产业发展形成期，优势产业还未全面形成，品牌战略不强，林区经济市场化程度不高。总体而言，目前新型接续产业“造血”能力有限，还需要通过“输血”来刺激发展。
2 国有林区产业转型路径选择
结合国有林区产业结构特征和中央提出的“三去一降一补”五大任务以及众多学者的相关研究，本文提出7种产业转型路径（图2）。“三去一降一补”是指去产能、去库存、去杠杆以及降成本和补短板，其中去库存和去杠杆主要涉及的是房地产、金融等非林产业，在此不做讨论。为实现去产能，主要设计了产业淘汰路径和产业重组路径；为实现降成本，主要设计了产业整合路径；为实现补短板，主要设计了产业延伸路径和产业替代路径。此外，还可以在不同时期综合采用上述路径，可将其归纳为产业复合路径。表1中列出了前述5种产业转型升级路径的升级动力和适用时期。
图2 供给侧改革背景下的产业转型升级路径
产业延伸路径是通过发展现有产业的前向或后向关联产业或旁侧产业，延伸产业链条。一般而言，产业延伸路径仍是围绕木材资源进行发展，未能摆脱原料束缚，因此适用于目前木材资源储备与生产成本具有比较优势的林区。但该路径能通过推进原产业的拓展与精深在一定程度上缓解经济衰退，减轻改革阵痛，同时为发展其他接续产业提供时间与空间，因此适用于转型初期。
产业替代路径是产业的更新迭代，通常包括新兴产业替代传统产业、朝阳产业替代落后产业、有竞争力产业替代弱势产业等。国有林区产业替代的主导思想是通过产业替代，由高投入、高消耗、高污染、低产出、低质量、低效益的产业转向低投入、低消耗、低污染、高产出、高质量、高效益的产业。目前我国国有林区相对成功的替代产业类型主要包括种苗及园林绿化产业、林下种植产业、林下养殖产业、林下产品采集加工产业、森林旅游产业以及林区绿色能源开发产业等。产业替代路径适用于目前面临资源匮乏、需要摆脱路径依赖的所有国有林区，并且在产业转型的任何时期都可以进行产业替代。
当产业替代路径发展到一定阶段后，产业转型进入中后期，有些逐渐被取代的产业已经完全失去竞争优势，在产业发展生命周期中自然消亡而逐渐被淘汰。此外，产业淘汰路径还有一种情形是由于受政策、生产要素等因素的制约，某些产业已经完全无法适应生产力发展，因此必须予以淘汰，如全面停止天然林商业性采伐和过剩产能调整政策实施导致林区落后的木材采伐业消亡。
产业重组路径是对规模较小、布局分散、产品结构趋同的产业进行产业经营范围和产业组织经营方式的重新设计或重构，可以分为水平重组、垂直重组和多角化重组。水平重组是对同一林产行业的企业进行重组，实现规模化经济；垂直重组是企业对产业链上下游的企业进行投资或者兼并，使得企业运用内部管理职能而不是市场机制来节约交易费用，实现资源的优化配置；多角化重组是处于不同林产部门、不同市场的企业间进行的重组。由于产业重组对资本、产业发展结构与市场化发展程度要求较高，因此该路径适用于产业转型后期。
产业整合路径是指通过加强各个产业环节的关联，通过连接、合作与协调实现集聚经济，提高产业竞争优势。其实质是依靠龙头企业带动，各林业局优势整合，共建工业园区，并建立企业与职工家庭间的联系，通过资源共享和协同促进企业间的资源和信息共享，实现物流、价值流、信息流及经营主体的整合，从而实现整个产业链的价值最大化。因此，该路径适用于经济发展较好、各自具有比较优势且交通便利、联系密切的地区，一般在产业转型中后期较为适用。
产业复合路径是在不同转型时期，综合采用产业延伸、产业替代、产业淘汰、产业整合和产业重组等路径，是一种渐进式发展的经济模式。在转型初期采用产业延伸路径，促使国有林区林业主导产业逐步转变为下游精深加工业，通过引进技术和人才提高每一产业环节的质量，从而实现产业链高度化发展；随着加工业的精深发展，产品附加值不断提高，新兴产业不断发展，国有林区逐步演化为多产业综合发展。此时出现了涉林产业的接续和非林产业的替代，产业替代路径的重要性得到凸显，随着产业替代和相关政策的影响，有些产业需要加以淘汰。产业重组和产业整合都是从区域的视角，在产业转型格局稳定之后进一步采取的路径。需要注意的是，产业复合路径并不一定是全部5种路径的组合，在不同的地区会有不同的路径组合方式，要结合当地的林业产业经济特征和转型路径的适用条件加以分析。
表1 产业转型升级路径的动力和适用条件
3 政策建议
第一，积极推进政企分开，破除制度约束。在改革过程中，政府、企业、职工等不同行为主体的现实利益是进行转型的一大障碍，而其根源在于原有的政企合一、双重国有的制度。因此，在产业转型过程中，必须对这种落后的制度进行彻底改革，积极推进政企分开，剥离社会职能和政府职能，使企业成为真正独立的法人。
第二，灵活适时选择合理的转型路径。当前面对林区日益增长的生存及发展需求，只有打破路径依赖，因时因地因企制宜地选择、组合和创新转型路径，调整产业格局，淘汰与变革落后产能，培育新的产业经济增长点，才能促使国有林区长足发展。
第三，科学合理地选择确定国有林区短期、中期和长期的接续产业体系。在原料短缺、生产成本上升、职工转岗、传统发展路径被打破、国有林区举步维艰的情况下，以林下采集、种养为代表的第一产业因投资少、见效快而发展迅速，而森林旅游、观光、康养等第三产业以其刚性需求及森林资源恢复性增长所致资源禀赋的不断提升，将成为未来林区的黄金增长点。因此，林下资源开发、森林旅游等产业短期内对现有职工分流与安置、增加职工收入、维护社会稳定具有不可替代的作用。同时对接续产业发展所需的资金、技术和政策提供扶持和保障。国家有必要制定林下经济、生态旅游等产业发展的规划和制度，并配套相应的扶持政策，使产业发展有章可循、有法可依，得到稳定的保障和支持。当然，需要特别提出的是扶植政策更适用于国有林区产业转型的过渡时期，而不能损害市场经济体系的长期公平和效率，未来产业发展的各类资源应在政府的引导下交由市场自行调节。
第四，在产业转型过程中产生的巨大成本是不容忽视的，需要进一步明确中央政府、地方政府、企业以及职工各自所需要承担的转型责任和转型成本，避免各行为主体之间相互推诿、长期博弈，阻碍转型发展。“输血”过程需要中央和地方政府共同承担，而产业扶植政策的制定应考虑不同林区的资源禀赋、社会经济条件，加强分类指导和差异化服务。“造血”过程需要林区企业、职工自发地探索实践，主动进行产业结构调整，积极培育新的经济增长点。“输血”只能缓解一时转型压力，“造血”是才实现发展的长久之计。在现阶段应“输血”与“造血”相结合，共同助力国有林区产业转型。未来可以视产业的发展程度逐步缩减“输血”规模，即产业应该发展到什么程度、规模多大需要根据市场和地方禀赋而定，保质而非保量。
